Pūao-te-Ata-Tū, le rapport du comité consultatif ministériel sur une perspective māori pour le ministère de la Protection sociale (1988), a détaillé les défaillances systémiques du droit et des pratiques de protection de l’enfance qui ont pesé négativement sur le parcours des enfants autochtones māori et de leur whānau (famille élargie) dans les systèmes publics de protection de l’enfance et de justice des mineurs d’Aotearoa Nouvelle-Zélande (Aotearoa). Venant compléter des analyses antérieures (Auckland Committee on Racism and Discrimination [ACORD], 1979 ; Berridge et al., 1985 ; Connolly, 1999 ; Hassall, 1996 ; Johnston, 1982), ce rapport établissait que les Māori étaient surreprésentés dans les statistiques de protection de l’enfance, et l’on craignait fortement que l’effet des pratiques de protection ne reflète un racisme institutionnel aux conséquences dévastatrices pour les Māori.

Pūao-te-Ata-Tū a conduit à de vastes réformes législatives (Connolly, 1999 ; Hassall, 1996 ; Love, 1999). La plus importante a été l’adoption de la loi de 1989 sur les enfants et les jeunes (Children and Young Persons Act), qui a placé les conférences familiales au cœur du processus, en en faisant un moyen légal de traiter la protection de l’enfance tout en renforçant les familles et la whānau (famille élargie).

Les conférences familiales sont reconnues au niveau international comme originaires d’Aotearoa, et ont été décrites comme un mécanisme de justice émancipateur et culturellement approprié pour les peuples et les communautés autochtones (Connolly, 2004 ; Consedine, 1995 ; Morris & Maxwell, 1993 ; Olsen, Maxwell, & Morris, 1995). Elles ont en outre été largement adoptées dans des juridictions comme l’Australie, le Canada et les États-Unis (Katz & Bonham, 2006 ; Maxwell, 2008 ; Miers, 2007). Malgré cette large adoption, plusieurs critiques importantes ont porté sur leur fonction de mécanisme de dépossession des peuples autochtones, qui fait en réalité obstacle à leur accès à l’autonomie juridictionnelle (Lee, 1997 ; Moyle & Tauri, 2016 ; Tauri, 2004, cité dans Moyle & Tauri, 2016 ; Victor, 2007).

De nombreux commentaires ont présenté les conférences familiales comme inspirées de certains aspects du règlement māori des différends, dans lequel la whānau, le hapū (sous-tribu) et l’iwi (tribu) recevaient la responsabilité et le pouvoir de prendre des décisions, avec l’appui d’un accompagnement professionnel (Connolly, 2004). D’autres, en revanche, ont décrit la conférence comme un dispositif « qui enferme la culture autochtone et les participants autochtones dans des pratiques eurocentrées, formelles et standardisées » (Moyle & Tauri, 2016, p. 87). Les conférences familiales ont en outre été critiquées comme « une tentative de l’État d’indigéniser la protection de l’enfance et la justice des mineurs par la cooptation de pratiques culturelles māori » (Moyle & Tauri, 2016, p. 97).

Ces critiques ont été rattachées à un processus de mystification, par lequel « l’une des principales stratégies de marketing déployées par l’industrie de la justice restaurative et les entrepreneurs de politiques publiques, en particulier dans les contextes coloniaux de peuplement, est la représentation persistante et mythologique d’interventions clés comme le forum de la FGC [conférence familiale] comme fondées sur des principes et des pratiques culturelles autochtones » (Moyle & Tauri, 2016, p. 89). Cette mythologisation sert à soutenir la domination du secteur des politiques publiques et le contrôle eurocentré des initiatives de justice. En outre, présenter ces pratiques comme autochtones dégage l’État de sa responsabilité pour des politiques et des pratiques inefficaces et fait porter aux Māori la responsabilité des dysfonctionnements (Tauri, 2004, cité dans Moyle & Tauri, 2016).

Les critiques adressées aux conférences familiales peuvent être rattachées à leur mystification, un processus désormais si imprégné de managérialisme qu’il ne reflète plus de manière significative les significations et les compréhensions culturelles (Moyle & Tauri, 2016 ; Palys & Victor, 2008). La mystification traverse ainsi les critiques croissantes adressées à cette pratique. Becroft (2017) a critiqué l’intégration de quelques aspects seulement du tikanga māori (procédure juste, processus et pratiques coutumiers) au lieu de l’adoption d’un modèle autochtone dans son intégralité. Cette intégration partielle de certains aspects de la culture autochtone se traduit par le fait que l’État n’a pas donné la priorité à l’implication des hapū et des iwi (Becroft, 2017). De plus, le fait de placer les conférences familiales sous le contrôle de l’État a produit des pratiques variables et incohérentes (Becroft, 2017 ; Carswell, o-Hinerangi, Gray, & Taylor, 2013 ; Office of the Children’s Commissioner, 2017), avec une préparation insuffisante, une communication médiocre et un suivi défaillant (Carswell et al., 2013). Les critiques ont aussi porté sur le sentiment que les décisions étaient arrêtées d’avance par Oranga Tamariki (l’organisme public chargé de la protection de l’enfance en Aotearoa ; Carswell et al., 2013). Cela peut faire écho à d’autres constats : certaines personnes chargées de l’animation ne croient pas au processus de décision par la whānau (Office of the Children’s Commissioner, 2017), les processus manquent de moyens (Becroft, 2017), et la whānau est trop peu présente aux conférences familiales, tandis qu’on s’attache trop peu à identifier et à inviter le hapū et l’iwi (Becroft, 2017). L’inquiétude a également porté sur le sentiment de dépossession de la whānau face au processus, souvent source de confusion, la whānau n’y voyant guère de bénéfice (Carswell et al., 2013 ; Moyle & Tauri, 2016 ; Office of the Children’s Commissioner, 2017). La dépossession a aussi été relevée pour les rangatahi (jeunes), dont la voix s’est révélée minimisée par le processus et donc incomplètement représentée (Carswell et al., 2013 ; Office of the Children’s Commissioner, 2017). D’autres critiques ont porté sur la piètre qualité des plans issus des conférences familiales (Becroft, 2017 ; Carswell et al., 2013 ; Office of the Children’s, 2017) et sur la pratique courante de tenir les conférences dans les locaux d’Oranga Tamariki ou d’autres services publics, pratique jugée contraire à l’engagement de la whānau (Becroft, 2017).¹

Moyle et Tauri (2016) ont plaidé pour un changement radical, du managérialisme d’État vers des initiatives menées par les communautés, qui placent les Māori au centre de l’élaboration d’expériences significatives et transformatrices (Moyle, 2013, 2014 ; Moyle & Tauri, 2016). Dans le même sens, McGrath affirme que « seules des stratégies d’autodétermination incarnées ont le potentiel de décoloniser les paradigmes de la justice pénale et de créer des espaces de souveraineté pour les peuples autochtones » (McGrath, 2020, p. 2). Dans le contexte d’Aotearoa, une composante essentielle de ce changement est la mise en œuvre de partenariats de partage du pouvoir entre les organismes de service, les Māori et les prestataires (Moyle & Tauri, 2016).

Rangitāne o Wairarapa et les conférences familiales menées par l’iwi

À l’image d’une insatisfaction croissante dans tout le pays, il a été rapporté que les conférences familiales animées par Oranga Tamariki dans la région de Wairarapa ne fonctionnaient pas avec toute l’efficience ou l’efficacité possibles. On l’a surtout relevé à propos d’un glissement : d’une approche culturellement adaptée, ancrée dans la décision par la whānau, vers une pratique fortement bureaucratisée, éloignée de l’intention initiale de la loi et contraire aux cadres culturels qui avaient conduit à la création des conférences familiales. Les personnes participantes ont attribué au managérialisme de longues listes d’attente et des retards accumulés pour les conférences familiales ; un manque de moyens empêchant de tenir suffisamment de réunions de whānau préparatoires à la conférence familiale, ce qui compromettait la capacité de la whānau à participer ; et le sentiment de la whānau que les résultats étaient arrêtés d’avance par Oranga Tamariki et que le personnel était influencé par des stéréotypes négatifs sur la whānau et sur les Māori en général. Ont aussi été évoqués la minimisation de la voix de la personne jeune, ainsi qu’un manque de confiance et de connaissances, et une peur, qui empêchaient la whānau de contester le processus et les résultats de la conférence familiale. Il a surtout été rapporté que la whānau choisissait de ne pas contester le processus ou ses résultats par crainte de subir des répercussions négatives.

L’iwi voyait un processus qui avait été offert dans le cadre de ce qu’était la nouvelle législation sous CYF [Child Youth and Family]. Pour l’iwi, nous [Oranga Tamariki] avions trop compliqué un processus simple, et le retour était que ce n’était pas un modèle qui donnait du pouvoir. La whānau le voyait comme prescrit, et les résultats étaient bien décidés avant qu’on lui laisse la moindre possibilité. Pour moitié, c’était un manque de préparation, et pour l’autre, des préjugés, en particulier envers les familles māori. Beaucoup de ces familles étaient inquiètes et préoccupées à l’idée que, si elles faisaient un retour sur nos processus internes, il y aurait des répercussions contre leur famille. Alors les familles ne s’engageaient pas dans un processus, elles acceptaient tout ce qu’Oranga Tamariki avait décidé d’avance, sans jamais avoir la possibilité de le changer. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien de groupe)

Dans ce contexte, en avril 2017, Rangitāne o Wairarapa (Rangitāne est une tribu rattachée à la région de Wairarapa) et la direction régionale d’Oranga Tamariki se sont rencontrées pour discuter de la manière dont l’iwi (tribu) pourrait aider à coordonner les conférences familiales de protection de l’enfance. L’un des principaux moteurs était un important arriéré de dossiers en attente de conférence familiale, aggravé par un manque de personnel et un fort taux de départs. À l’issue de cette rencontre, à la mi-2017, Oranga Tamariki a confié à Rangitāne, par contrat, la coordination de conférences familiales de protection de l’enfance menées par l’iwi. Rangitāne a recruté deux personnes chargées de coordonner les conférences familiales menées par l’iwi et une personne chargée des recherches de whakapapa (généalogie). Outre le personnel opérationnel, des fonds ont aussi été alloués pour financer l’accompagnement culturel de kaumātua (aînés culturels māori, personnes de statut). Il faut noter que la fonction de suivi et de révision est restée du ressort d’Oranga Tamariki.

Si Oranga Tamariki a encouragé Rangitāne à élaborer ses propres approches, locales et culturellement appropriées, de la coordination des conférences familiales de protection de l’enfance, il fallait encore veiller au respect des exigences légales. Oranga Tamariki et Rangitāne se sont donc accordés sur la nécessité d’une formation aux exigences de la loi de 1989 sur Oranga Tamariki (Oranga Tamariki Act).

Cet article a pour but de rendre compte d’une évaluation des résultats d’un modèle de pratique de la conférence familiale menée par l’iwi, élaboré par Rangitāne, une approche qui contrebalance le rôle prédominant joué jusqu’ici par l’État dans la coordination des conférences familiales. La comparaison entre l’approche menée par l’iwi et la pratique traditionnelle pilotée par l’État a permis d’identifier des facteurs clés de réussite. Les possibilités de développer et de déployer de tels modèles de pratique dans l’ensemble d’Aotearoa sont également explorées.

Méthode

Un devis qualitatif et holistique d’étude de cas unique (Yin, 2003), éclairé par une méthodologie autochtone centrée sur les Māori, a servi à mener une évaluation des résultats de l’initiative de conférences familiales menées par l’iwi (Patton, 2002). L’étude de cas plaçait au centre de l’évaluation l’expérience que les parties prenantes avaient de la conférence familiale menée par l’iwi, et elle permettait d’explorer leurs réalités en profondeur (Yin, 2003). C’était particulièrement important pour recueillir une diversité de points de vue, au sein de compréhensions culturelles spécifiques, à savoir le Te Ao Māori (le monde ou la vision du monde māori), sur la mise en œuvre de l’initiative de décision par la whānau menée par Rangitāne, sur l’identification des facteurs clés de réussite, sur les réussites issues de l’initiative, sur les possibilités de développement, et sur la manière dont l’initiative a répondu aux préoccupations et aux aspirations qui l’avaient rendue nécessaire au départ. Une étude de cas unique a été jugée adaptée dès lors qu’il s’agissait d’explorer l’expérience de multiples parties prenantes dans un même environnement. L’approbation éthique a été accordée par le comité d’éthique humaine d’Oranga Tamariki en décembre 2018.

Personnes participantes

Vingt-quatre personnes ont participé à l’évaluation. La majorité des personnes participantes s’identifiaient comme femmes (n = 17, 71 %) et environ les trois quarts comme Māori (n = 18, 75 %). Parmi elles figuraient trois membres du personnel de l’iwi Rangitāne, sept membres du personnel d’Oranga Tamariki, cinq parties prenantes de la communauté, six membres de whānau (famille élargie) et trois rangatahi (jeunes) ayant participé à un processus de conférence familiale. Les personnes participantes ont reçu une notice d’information, dont le contenu leur a été expliqué, et du temps leur a été laissé pour poser des questions avant de signer un formulaire de consentement. Les membres de whānau et les rangatahi ont reçu une koha (une reconnaissance du temps consacré et de la contribution à la recherche) sous la forme d’un bon d’achat de 50 dollars par entretien.

Recueil des données

Un échantillonnage raisonné a servi à identifier et à recruter les personnes participantes. Les critères d’éligibilité suivants ont été élaborés en collaboration avec les parties prenantes de l’iwi Rangitāne : whānau ayant vécu un processus de décision par la whānau mené par Rangitāne au cours des 18 derniers mois ; personnel employé par l’iwi Rangitāne et impliqué dans la mise en œuvre de la conférence familiale menée par l’iwi (par exemple la personne chargée de coordonner les conférences familiales, le personnel du travail social, le personnel administratif et des personnes représentant des organisations non gouvernementales, des hapū ou des iwi) ; personnel de l’antenne locale d’Oranga Tamariki (par exemple le personnel du travail social, la direction de l’antenne et la personne référente de la pratique) ; et parties prenantes de la communauté liées aux conférences familiales menées par l’iwi (par exemple les tribunaux, un lycée et des prestataires de Whānau Ora²). Les personnes représentant Rangitāne ont utilisé les critères d’éligibilité pour aider au recrutement des whānau et des parties prenantes de la communauté. Rangitāne a assuré directement la liaison avec les personnes participantes et a organisé le lieu et l’heure de l’entretien. L’évaluateur restait joignable si les personnes participantes avaient besoin d’informations complémentaires.

Des entretiens semi-structurés, individuels ou en petits groupes, ont été menés sur une période de deux mois. Les entretiens duraient environ 60 minutes et étaient enregistrés avec le consentement des personnes participantes. Si nécessaire, des entretiens de suivi complémentaires ont été menés avec Rangitāne, Oranga Tamariki et des parties prenantes de la communauté.

L’implication de la whānau de Rangitāne dans le processus de recrutement a été à la fois précieuse et éthique. En raison des vulnérabilités des whānau, il a été décidé que l’approche la plus éthique du recrutement serait que des personnes représentant Rangitāne prennent directement contact avec les personnes susceptibles de participer. De même, comme les whānau avaient déjà eu affaire aux bureaux des services sociaux de Rangitāne, il était « naturel » de mener les entretiens dans les locaux de Rangitāne. Si cette décision était guidée par un principe de manaakitanga (bienveillance, générosité, soin d’autrui), le choix de tenir les entretiens aux services sociaux de Rangitāne tenait aussi compte du fait que les whānau pourraient avoir besoin d’un soutien psychosocial pendant ou après l’entretien. Il faut noter qu’aucune personne participante issue des whānau n’a eu besoin de soutien pendant ou après le processus d’entretien.

Analyse des données

Une approche inductive de l’analyse des données a été adoptée, en s’appuyant sur les stratégies analytiques de comparaison de la théorie ancrée (Glaser & Strauss, 2017). Tout au long du processus, les résultats émergents ont été constamment mis à l’épreuve pour déterminer dans quelle mesure ils étaient partagés par les personnes participantes. Le processus d’analyse comparative constante a permis d’explorer plus en profondeur les raisons des schémas émergents sous-jacents.

Résultats

Les personnes participantes ont unanimement estimé qu’Oranga Tamariki avait élaboré une approche au service des intérêts de l’organisation plutôt qu’une approche reflétant une vision du monde centrée sur la whānau. Cette préférence a été vivement critiquée pour avoir minoré la voix de la whānau et l’avoir dépossédée de son pouvoir de décision. En outre, dans tous les groupes de personnes participantes, on estimait que le managérialisme avait conduit à mettre l’accent sur la tenue des conférences familiales plutôt que sur un processus susceptible de mener à une décision éclairée et émancipatrice. En réponse, Rangitāne a élaboré une approche des conférences familiales qui mettait l’accent sur la construction des relations. Cet accent sur les relations reposait sur la centralité des liens de whakapapa (généalogiques), entrelacés aux obligations et aux responsabilités culturelles des iwi envers leurs membres, et sur l’importance du kaitiakitanga (tutelle, rôle de gardien) à l’égard des autres iwi vivant dans la région. La centralité des liens relationnels s’appuyait sur la conviction que la décision par la whānau dépend du fait que les relations au sein de la whānau soient suffisamment entretenues pour que la décision puisse avoir lieu. Si les conférences familiales de protection de l’enfance restent une option lorsque la whānau ne parvient pas à un accord satisfaisant, l’approche menée par l’iwi considérait ces conférences comme un dernier recours, car la whānau risque d’y perdre la maîtrise des décisions concernant ses tamariki (enfants).

Dans un premier temps, Rangitāne a consacré une énergie considérable aux whānau hui (réunions avec la famille élargie), au cours desquels les membres de la whānau avaient la possibilité de rencontrer le personnel de Rangitāne, séparément ou ensemble, afin de recevoir l’information sur l’orientation vers une conférence familiale, de désamorcer d’éventuelles tensions, de résoudre les obstacles éventuels à la participation aux réunions futures, et de veiller à ce que la whānau soit pleinement préparée à s’engager dans le processus.

Le processus des whānau hui de Rangitāne était perçu comme très différent de la pratique habituelle d’Oranga Tamariki, en ce que plusieurs whānau hui, souvent jusqu’à six, étaient fréquemment nécessaires. On peut le comprendre par le fait que les whānau hui offraient un processus de guérison des traumatismes historiques et intergénérationnels de la whānau. Cette guérison permettait de renouer les liens de la whānau et de traiter les questions relationnelles en suspens avant de s’engager dans le forum d’une conférence familiale.

L’une des choses que l’iwi a vraiment bien faites, c’est la pré-FGC [whānau hui] : tenir des réunions en amont. L’iwi a animé des réunions pour moi avec la whānau, pour que la whānau sache clairement ce qu’est la FGC et ce qu’on attend d’elle. Parce qu’une FGC réussie repose sur une très bonne préparation. L’iwi fait vraiment du bon travail là-dessus. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

C’est un travail de terrain. Nous travaillons avec la whānau pour qu’elle arrive au point de réfléchir à la manière dont elle va assurer la sécurité de l’enfant, soit dans un hui-a-whānau, soit dans une FGC [de protection de l’enfance]. Il faut faire ça d’abord avant de passer à l’étape suivante. (Membre du personnel de Rangitāne, entretien individuel)

Ensuite, la whānau était encouragée à s’engager dans un processus de hui-a-whānau. De manière générale, le hui-a-whānau permet à la whānau d’élaborer ses propres plans lorsque des inquiétudes ont été soulevées pour le bien-être des tamariki (enfants), mais que les facteurs de sécurité positifs sont suffisants pour que la whānau conclue un accord volontaire avec Oranga Tamariki. Rangitāne décrivait le hui-a-whānau comme l’aboutissement des whānau hui : la whānau y est réunie pour traiter collectivement les questions de protection et formuler un plan. Les hui-a-whānau ont lieu lorsque la whānau parvient à s’accorder sur le contenu d’un plan de whānau. Notons que le hui-a-whānau est l’équivalent d’une conférence familiale de protection de l’enfance, mais qu’il est mené par la whānau et non par un organisme public.

Le hui-a-whānau, c’est donner à la whānau le mana [statut, autorité, prestige] de mener le processus et de déterminer le résultat. C’est la fin de parcours que nous préférons parce que, pour nous, il est important de laisser la whānau prendre les choses en main. (Membre du personnel de Rangitāne, entretien de groupe)

Grâce à la réussite du processus d’engagement mené par l’iwi, à savoir les whānau hui, beaucoup des orientations vers une conférence familiale reçues par Rangitāne ont été résolues par un hui-a-whānau. En ce sens, la tenue effective d’une conférence familiale de protection de l’enfance est devenue une préoccupation secondaire, car le processus de hui-a-whānau aboutissait souvent à un accord informel sur les actions à mener pour améliorer le bien-être des tamariki (enfants) ou des rangatahi (jeunes), sans qu’une conférence familiale formelle soit nécessaire.

L’organisation [Oranga Tamariki] commence à comprendre que la réussite de la FGC menée par l’iwi est indissociable des whānau hui. Ce n’est pas une question de nombre de FGC, c’est une question de nombre de whānau hui. Plus nous réussirons, plus il s’agira de hui, et nous nous attendons à moins de FGC. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

Réussites

Tous les groupes de personnes participantes ont jugé la mise en place et le fonctionnement continu du processus de conférence familiale mené par l’iwi très réussis. De façon générale, le personnel d’Oranga Tamariki, les parties prenantes de la communauté et le personnel de Rangitāne ont souligné que l’approche menée par l’iwi avait retrouvé l’esprit originel qui avait présidé à l’apparition des conférences familiales. Cela a été obtenu en mettant l’accent sur l’autonomie de la whānau et en veillant à ce que les processus menés par l’iwi soutiennent la décision par la whānau. L’accent a donc été mis sur le hui-a-whānau, ce qui contraste avec ce que l’on décrivait couramment comme une pratique présumée d’Oranga Tamariki consistant à opter d’emblée pour une conférence familiale de protection de l’enfance, au lieu d’un hui-a-whānau.

Ce qui est beau, c’est que… si on regarde le modèle générique, il faut que nous formions une conviction [que l’enfant a besoin de protection] pour orienter vers une FGC. Alors qu’avec Rangitāne, ce qu’on voit, ce sont des gens qui les sollicitent à un stade plus précoce, le hui-a-whānau, ce qui, pour être tout à fait juste, était l’intention de la loi. Le problème, c’est que d’une manière ou d’une autre, nous l’avons trop procéduralisé, et que nous disons qu’en fait, même si nous formons une conviction, cela ne signifie pas forcément que cela mènera à des ordonnances. Mais c’est l’interprétation qu’en fait l’environnement de pratique interne actuel, alors qu’à l’extérieur, ce n’est pas ce qui est recherché. L’idée, là-bas, c’est d’éviter que davantage d’enfants soient placés, en particulier leurs propres enfants, dans leurs propres territoires. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

En conséquence, le personnel d’Oranga Tamariki a unanimement relevé que l’approche menée par l’iwi avait entraîné moins de conférences familiales de protection de l’enfance et davantage de hui-a-whānau, ce qui a eu pour effet inattendu de réduire les délais d’attente des conférences familiales.

L’accent mis sur le hui-a-whānau va de pair avec une probabilité accrue que les inquiétudes relatives aux soins soient traitées plus tôt grâce à cette approche. Cela a été attribué à plusieurs facteurs : la volonté de la whānau de s’engager avec un organisme non public, l’importance du tikanga māori (procédure juste, processus et pratiques coutumiers) pour guider les interactions de la whānau et le processus de décision par la whānau, et le fait qu’Oranga Tamariki ne soit pas contraint de former une conviction d’inquiétude avant d’engager une orientation. Les personnes participantes ont aussi attribué la réussite de l’approche menée par l’iwi à une participation accrue de la whānau au processus de conférence familiale. En témoigne le passage constaté d’une présence de quelques membres de la whānau à une représentation plus large de la whānau aux conférences familiales.

La whānau ne venait pas. Il y a deux ou trois ans, on avait deux membres de la whānau qui se présentaient, maman et papa, et une tante si on avait de la chance. Depuis que Rangitāne organise les FGC, on a une participation plus large de la whānau, une consultation plus large de la whānau. (Partie prenante locale, entretien individuel)

Dans un premier temps, la participation accrue de la whānau a été attribuée à l’importance de se réunir dans un environnement perçu comme indépendant d’Oranga Tamariki, la neutralité étant indissociable du fait de se réunir dans un cadre māori ; un facteur directement lié au sentiment d’être à l’aise. D’autres ont attribué la participation accrue au manaakitanga, un fort sentiment de soutien. C’est ce qui a été exprimé le plus clairement à propos des whānau hui et des efforts de préparation de la whānau à un hui-a-whānau ou à une conférence familiale de protection de l’enfance.

Venir à Rangitāne, c’est tellement mieux que de se réunir à Oranga Tamariki. Oranga Tamariki, c’est comme un environnement clinique. Ça n’a pas de cœur. On ne s’y sent pas en sécurité. Venir ici, c’est comme être dans une maison. Vous voyez toutes ces photos au mur ? Ce sont des photos de mes tipuna (ancêtres). (Membre d’une whānau, entretien individuel)

Le plus important, toutefois, était la perception, du côté de la whānau, que de meilleurs résultats pour la whānau ont plus de chances d’être obtenus en travaillant avec Rangitāne, parce que l’iwi a la réputation de demander des comptes à Oranga Tamariki. On en a surtout parlé à propos du rôle qu’a pris Rangitāne pour s’assurer qu’Oranga Tamariki tienne les promesses faites lors de l’élaboration des plans issus du processus de conférence familiale.

Avec Rangitāne, on avait l’impression que la personne du travail social [d’Oranga Tamariki] devait rendre des comptes à quelqu’un d’autre. Avant Rangitāne, il y avait beaucoup de promesses, mais peu de suivi. Maintenant, avec Rangitāne, on a l’impression que la personne du travail social [d’Oranga Tamariki] doit rendre des comptes à quelqu’un d’autre, et donc le travail se fait. (Membre d’une whānau, entretien individuel)

Ensuite, on a décrit de meilleures chances, pour les tamariki (enfants) et la whānau, d’obtenir de meilleurs résultats. Comme Rangitāne mettait l’accent sur un engagement approfondi de la whānau et sur la préparation des réunions, la whānau était décrite comme mieux placée pour élaborer, à partir d’elle-même, des réponses aux besoins de l’enfant. En conséquence, on a relevé que des enfants étaient placés dans des environnements de whānau positifs, avec des plans pertinents.

J’ai eu deux résultats. De très bonnes discussions, solides, avec la whānau, et un bon engagement, où la whānau prend la direction de la manière dont elle va traiter la take [la cause]. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

De plus, grâce à une orientation centrée sur la whānau, la whānau était prise en charge de manière holistique. Il devenait ainsi plus probable que les besoins plus larges de la whānau soient repérés et que les problèmes plus larges qui pèsent sur elle soient traités, le tout au bénéfice de l’enfant.

J’ai vu des enfants qui ont changé d’environnement au sein de la whānau, pris en charge par d’autres membres de la whānau, avec des plans précis mis en place, j’ai vu des whānau qui se sont engagées auprès de toutes sortes de services et qui font un travail formidable pour comprendre leur rôle de parents, comprendre les effets des drogues et de l’alcool, et aller vers une vision plus positive de la vie. (Partie prenante de la communauté)

Enfin, les rangatahi ont dit s’impliquer davantage dans le processus et avoir le sentiment que leurs points de vue et leurs aspirations étaient « … entendus ». Les jeunes et la whānau ont souvent décrit le sentiment que ni la personne du travail social d’Oranga Tamariki ni le conseil juridique de l’enfant ne parvenaient à garantir que le point de vue des jeunes soit recueilli et partagé. Les exemples les plus souvent cités portaient sur un système où le conseil juridique de l’enfant rencontre la personne jeune quelques minutes avant la conférence familiale, ou sur un personnel du travail social qui n’a pas la disponibilité nécessaire pour construire le type de relation qui permet à chaque jeune d’exprimer ses sentiments, ses souhaits et ses besoins. Mais surtout, la whānau et les jeunes s’accordaient à dire que les expériences passées avec Oranga Tamariki empêchaient la personne jeune de s’exprimer.

Avec OT [Oranga Tamariki], mon enfant n’avait pas vraiment voix au chapitre. Avec OT, le conseil juridique de l’enfant rencontrait mon garçon cinq minutes avant la réunion. Mais surtout, comme il avait eu de si mauvaises expériences avec OT avant d’arriver chez moi, dès qu’OT essayait de lui parler, il se mettait tout de suite sur la défensive et ne parlait pas. (Membre d’une whānau, entretien de groupe)

À l’inverse, toutes les whānau participantes ont souligné que l’approche menée par l’iwi, ancrée dans le manaakitanga, créait un environnement sûr qui conduisait naturellement à l’engagement de la personne jeune et facilitait un processus par lequel les jeunes exprimaient leur point de vue.

L’awhi [l’étreinte] et le manaakitanga ont été énormes. Rangitāne a passé en revue avec moi ce à quoi je devais réfléchir avant la réunion, ce qui pourrait se présenter pendant la réunion, beaucoup de questions sur lesquelles réfléchir avant, ce que l’enfant pourrait vouloir. À OT [Oranga Tamariki], j’avais l’estomac noué, sans savoir ce qui allait se passer. (Membre d’une whānau, entretien individuel)

Les facteurs qui sous-tendent la réussite de l’initiative

La réussite des conférences familiales menées par l’iwi a été attribuée à quatre facteurs clés. Premièrement, la relation entre l’antenne locale d’Oranga Tamariki et Rangitāne a été identifiée comme un facteur décisif des débuts de l’initiative. Une communication ouverte et transparente entre Oranga Tamariki et l’iwi a été déterminante pour que Rangitāne puisse prendre la direction du processus de conférence familiale. En témoignent le fait qu’Oranga Tamariki s’est engagé dans un processus transparent avec Rangitāne, en révélant les problèmes de l’antenne locale, et le fait que Rangitāne a porté à l’attention de la direction de l’antenne ses préoccupations sur la manière dont Oranga Tamariki travaillait avec les whānau. Notons qu’une relation préexistante, issue de contrats de service antérieurs, avait favorisé l’établissement d’une relation de confiance.

C’était un mélange : parler ensemble, et entendre de l’iwi ce qui l’intéressait particulièrement, pourquoi il tenait à être impliqué dans le processus de conférence familiale, et quels aspects de la FGC lui plaisaient et lui paraissaient utiles. L’iwi parlait de vouloir redonner du pouvoir à la whānau. De vouloir améliorer la présence de la whānau. En tant qu’organisation d’iwi qui assistait aux hui de FGC, à titre professionnel, comme soutien de la whānau, l’organisation avait vu que c’était devenu tellement structuré que la whānau ne s’y sentait pas à l’aise, que les FGC se tenaient toujours dans les bureaux d’OT [Oranga Tamariki], avec le sentiment que la FGC était décidée d’avance, que la whānau n’était pas prévenue assez tôt, qu’elle n’était pas préparée, qu’elle débarquait à la FGC sans savoir ce qui allait se passer. Qu’on ne la consultait pas sur les personnes présentes à la FGC, que c’était inadapté, qu’elle n’était pas informée et que tout était toujours décidé d’avance. Que la personne chargée de la coordination animait le processus et que la personne du travail social menait la danse. L’iwi avait l’expérience de l’autre côté de la barrière. C’était donc un moteur important. Cela nous a permis de comprendre les raisons de cet intérêt et ce sur quoi nous pouvions construire. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

La majorité des personnes participantes considéraient le tino rangatiratanga³ comme un facteur clé de réussite. Le rangatiratanga se manifestait par l’insistance de l’iwi pour que Rangitāne conçoive ses propres processus et pratiques. L’antenne locale y a pleinement souscrit, avec l’intention claire que le processus et la pratique menés par l’iwi ne reproduisent pas les erreurs commises par Oranga Tamariki.

Parce que s’il y a une chose que nous ne voulions pas, c’est que Rangitāne soit un autre reflet d’Oranga Tamariki, sinon nous n’aurions rien de différent. Tout du long, dès le départ et aujourd’hui encore, c’est Rangitāne qui mène, en ce sens que Rangitāne définit l’environnement et la manière de passer du temps avec la whānau. Le seul moment où Oranga Tamariki intervient, c’est quand, en vertu de la loi, il y a certaines choses que nous devons légalement respecter. Et même là, ce n’est que par la formation, l’accompagnement et la compréhension. Pour tout le reste, il s’agit de demander à l’iwi ce qu’il veut, ce dont il a besoin, puis, pour notre équipe de direction, de veiller à ce que cela se fasse du côté de l’antenne. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien de groupe)

Le rangatiratanga était évoqué comme une chose à protéger, un processus continu de défense de l’indépendance de l’iwi pour que le tino rangatiratanga ne soit pas érodé par des comportements involontaires ou par des directives politiques émanant d’Oranga Tamariki. En ce sens, si Rangitāne avait clairement indiqué vouloir concevoir ses propres processus conformément aux valeurs et aux pratiques du tikanga māori, la réussite de l’initiative a été soutenue par un petit nombre de membres du personnel local d’Oranga Tamariki, qui avaient une conscience aiguë des difficultés rencontrées par les prestataires māori et s’engageaient dans un processus rigoureux de « protection » de Rangitāne contre les influences susceptibles de nuire à sa pratique. Dans ce contexte, le rôle de personnes relais, véritables porte-drapeaux de l’initiative au sein de l’antenne locale d’Oranga Tamariki, a été jugé d’une importance décisive.

C’était une lutte à l’époque, avec la relation avec l’antenne d’OT [Oranga Tamariki], mais une partie de mon rôle consistait à faire le pont entre ces relations. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

Enfin, la transformation de la whānau a été reliée au modèle thérapeutique élaboré par Rangitāne. Rangitāne a adopté une approche fondée sur les forces et centrée sur la whānau pour garantir le bien-être de l’enfant. L’approche reposait sur un modèle thérapeutique dans lequel la whānau avait le pouvoir de prendre ses propres décisions et devait répondre des différentes décisions issues des plans de la conférence familiale. Il est important de noter que l’autonomisation de la whānau partait du constat que de nombreuses whānau devaient réapprendre à fonctionner comme une unité, libérée d’une dépendance intergénérationnelle à l’intervention de tiers. Au fil de ce processus, les whānau ont été décrites comme engagées dans des parcours de transformation, renforcés par les réussites issues de leurs propres décisions. En ce sens, les whānau étaient soutenues pour prendre leurs propres décisions, ce qui a abouti à une restauration du mana (statut, autorité, prestige), tandis qu’elles apprenaient en même temps à traiter leurs propres problèmes.

Ça le rend très différent de l’approche d’OT [Oranga Tamariki]. C’est un modèle d’autonomisation fondé sur la reconnaissance du fait que la whānau doit reprendre son pouvoir et apprendre à faire par elle-même. (Membre du personnel de Rangitāne, entretien de groupe)

Beaucoup de nos whānau sont devenues dépendantes de l’intervention des organismes. Et il faut briser les cycles de dépendance, rompre avec l’habitude que d’autres fassent les choses à leur place. Alors nous marchons à leurs côtés et nous les encourageons à prendre des décisions et à accomplir certaines tâches. Par exemple, quand c’est possible, nous demandons à la whānau de contacter elle-même les membres de la whānau dans la lignée du whakapapa. Nous utilisons une approche semblable avec le hui-a-whānau, du genre : « Qui voulez-vous voir venir ? C’est l’occasion de les faire venir. » (Membre du personnel de Rangitāne, entretien de groupe)

Vers un processus de conférence familiale entièrement mené par l’iwi

Les conférences familiales menées par l’iwi ont été décrites comme un processus culturellement approprié qui existe au sein d’un appareil d’État plus large. Les réussites identifiées étaient donc considérées comme vulnérables aux changements de politique opérationnelle décidés par Oranga Tamariki. De plus, l’iwi se trouvait dans la position de devoir démontrer les bénéfices de son approche, en dépendant largement de l’aval de l’État. Mais surtout, l’iwi n’avait pas reçu la liberté d’élaborer un modèle de pratique complet couvrant toutes les fonctions de la conférence familiale. Rangitāne était limité à la coordination du processus de conférence familiale et ne s’était pas vu confier la responsabilité du suivi et de la révision des plans de la whānau.

Rangitāne et les parties prenantes de la communauté ont suggéré que l’élaboration d’une approche de la conférence familiale véritablement menée par l’iwi exigerait d’étendre son rôle au suivi des plans de la whānau et à la convocation des réunions de révision des plans. Ces responsabilités élargies étaient considérées comme le prolongement naturel des fonctions existantes, et la prise en charge centralisée de la coordination, du suivi et de la révision garantirait une offre de services holistique. D’un côté, les responsabilités élargies étaient vues comme une solution optimale aux problèmes de capacité qui affectent la manière dont Oranga Tamariki assure efficacement le suivi des plans de la whānau. De l’autre, et c’est sans doute plus important, l’extension était particulièrement appréciée parce que la whānau développerait, selon les témoignages, une relation de confiance avec Rangitāne au cours du processus de coordination, et qu’il paraît illogique d’attendre de la whānau qu’elle s’engage avec Oranga Tamariki alors que cet engagement était perçu comme dépossédant et susceptible de produire de moins bons résultats pour elle. Il est particulièrement notable que cette extension ait été approuvée par l’antenne locale d’Oranga Tamariki et par les parties prenantes de la communauté. Ces personnes participantes ont relevé que Rangitāne avait réussi à engager la whānau dans les processus de décision et dans l’élaboration de plans solides ; la préférence du personnel du travail social d’Oranga Tamariki et des parties prenantes de la communauté pour un processus mené par l’iwi ; le nombre croissant de whānau tauiwi (non māori) et de whānau n’appartenant pas à l’iwi Rangitāne qui ont demandé un processus mené par l’iwi plutôt que par Oranga Tamariki ; et le manque de capacité d’Oranga Tamariki à offrir un niveau comparable d’engagement de la whānau.

Pour l’instant, les rôles fonctionnent très bien. Idéalement, compte tenu des résultats que nous leur avons fournis, nous aimerions que les fonctions de coordination soient assurées entièrement par l’iwi. Ainsi, nous n’aurions pas besoin qu’OT [Oranga Tamariki] organise des FGC en même temps que l’iwi. Nous avons nos propres personnes chargées de coordonner les FGC ici, mais si cette ressource FGC était transférée à l’iwi, l’iwi pourrait toutes les reprendre. (Membre du personnel d’Oranga Tamariki, entretien individuel)

Il est toutefois reconnu que les détails de ce à quoi ressemblerait un service holistique de coordination, de suivi et de révision mené par l’iwi doivent être élaborés en collaboration avec l’iwi et Oranga Tamariki. En outre, une telle extension exigerait de revoir l’allocation des financements.

Conclusion

Le processus de conférence familiale élaboré par Rangitāne représente un changement radical, du managérialisme d’État vers une initiative menée par l’iwi qui place le Te Ao Māori (le monde ou la vision du monde māori) au centre de l’élaboration d’expériences significatives et transformatrices pour la whānau. Ce changement doit cependant être nuancé, car l’initiative ne reflétait que certains aspects du tino rangatiratanga.

Les processus de conférence familiale se déroulaient au sein d’un système de justice contrôlé par l’État. Dans ce contexte, l’importance des relations a été identifiée comme le fondement de la réussite du processus mené par l’iwi. Les relations ont grandement facilité la mise en œuvre de l’initiative et la continuité de son fonctionnement. En outre, certains aspects du tino rangatiratanga ont été particulièrement relevés comme décisifs, ce qui se manifestait par le fait que Rangitāne concevait ses propres processus et pratiques, quoique dans les limites fixées par l’État. Le tino rangatiratanga n’existant que de manière précaire, la souveraineté de l’iwi a été soutenue par quelques membres du personnel d’Oranga Tamariki qui veillaient activement à ce qu’il ne soit pas érodé par des comportements involontaires ou par des directives politiques émanant d’Oranga Tamariki.

Toutes les personnes participantes ont jugé la mise en place et le fonctionnement continu de la coordination des conférences familiales par l’iwi très réussis. La réussite de l’initiative s’est traduite par un réalignement des processus de décision par la whānau sur l’intention originelle de la loi de 1989 sur Oranga Tamariki. En outre, les personnes participantes issues des whānau ont souligné que l’approche de la conférence familiale menée par l’iwi, ancrée dans le manaakitanga, crée un environnement sûr qui soutient naturellement l’engagement de la personne jeune et facilite un processus par lequel les rangatahi expriment leur point de vue. Cela contraste fortement avec les récits antérieurs d’une minimisation de la voix des jeunes par Oranga Tamariki.

Parmi les autres réussites figurent la réduction des délais d’attente des processus de décision par la whānau, une participation accrue de la whānau et divers résultats positifs pour elle. Notamment, la whānau a été décrite comme mieux placée pour élaborer, à partir d’elle-même, des réponses aux besoins de l’enfant. En conséquence, des enfants auraient été placés dans des environnements de whānau positifs, avec des plans pertinents. De plus, l’accent mis sur la whānau par la conférence familiale menée par l’iwi a été associé à une prise en charge holistique des besoins de la whānau et à une probabilité accrue que les problèmes plus larges qui pèsent sur elle soient traités, le tout au bénéfice de l’enfant. Enfin, le lien avec un modèle thérapeutique de Rangitāne et l’accent mis sur la responsabilité et la transformation de la whānau ont produit quelques exemples positifs de transformation de la whānau.

Un changement véritablement radical, du managérialisme d’État vers une pratique centrée sur la whānau, exige que la fonction de coordination existante menée par l’iwi soit étendue au suivi des plans de la whānau et à la convocation des réunions de révision des plans. Ces responsabilités élargies étaient vues comme une solution optimale aux problèmes de capacité qui affectent l’aptitude d’Oranga Tamariki à assurer efficacement le suivi des plans de la whānau, avec l’avantage supplémentaire que ce rôle prolonge naturellement la relation de confiance que la whānau a développée au cours du processus de coordination. Réunir les fonctions de coordination, de suivi et de révision de la décision par la whānau était considéré comme le moyen le plus efficace de garantir à la whānau le pouvoir de décider par elle-même.

Il convient de noter que les récentes modifications de la loi de 1989 sur Oranga Tamariki, entrées en vigueur le 1^er juillet 2019, ont représenté une tentative d’aligner la pratique d’Oranga Tamariki sur les engagements pris au titre de Te Tiriti o Waitangi (le traité de Waitangi), en faisant obligation à la direction générale de « reconnaître les principes du traité de Waitangi (te Tiriti o Waitangi) et de s’y engager concrètement » (Oranga Tamariki Act, 1989, art. 7AA(1)).

L’article 7AA a été élaboré en réponse à la surreprésentation des tamariki (enfants) et des rangatahi (jeunes) māori dans les systèmes de soins, de protection et de justice des mineurs, et en reconnaissance du fait que les communautés māori réclamaient un rôle plus actif et plus stratégique dans le bien-être des tamariki et des rangatahi māori (Oranga Tamariki, s. d.). La modification a imposé de nouvelles obligations à la direction générale d’Oranga Tamariki, qui doit veiller à réduire les disparités pour les tamariki et les rangatahi māori qui viennent à l’attention du ministère, et tenir compte du mana tamariki (statut, autorité, prestige des enfants māori), du whakapapa (généalogie) des jeunes enfants māori et des responsabilités de whanaungatanga (relation, parenté, sentiment de lien familial) de leurs whānau, hapū et iwi. Mais surtout, la modification a souligné l’importance pour le ministère de développer des partenariats stratégiques avec les iwi et les organisations māori, et pour Oranga Tamariki et ses partenaires māori de « s’accorder sur toute action que les deux parties, ou l’ensemble des parties, jugent appropriée » (Oranga Tamariki Act, 1989, art. 7AA(c)(vi)). C’est dans ce contexte législatif que les initiatives de conférences familiales menées par les iwi offrent un mécanisme permettant de réaliser l’esprit de la loi. Avec cette législation comme point d’appui, et compte tenu d’une forte insatisfaction à l’égard des processus de conférence familiale contrôlés par l’État, les possibilités de confier les conférences familiales aux iwi sont considérables. Peut-être alors, à la lumière des expériences et des enseignements dégagés par cette étude, le peuple māori sera-t-il un pas plus près de diriger leurs propres systèmes de justice et leurs propres parcours de transformation.

Une littérature nationale et internationale croissante met constamment en garde contre l’imposition de systèmes extérieurs aux peuples autochtones (Hodgetts et al., 2010 ; King & Robertson, 2017 ; Rua, 2015 ; Smith, 1999 ; Victor, 2007). Dans ce contexte, les résultats de l’étude ont néanmoins des implications pour d’autres juridictions : ils offrent l’exemple d’un changement radical, du managérialisme d’État vers des initiatives menées par les peuples autochtones, qui placent les expériences vécues, les compréhensions et les structures culturelles au centre de l’élaboration d’expériences familiales significatives et transformatrices.